Деякі питання реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнного стану і підготовки до набуття членства України в Європейському Союзі

 

 

ПОСТАНОВА

від 12 грудня 2025 р. № 1748

Київ

Деякі питання реформування місцевого самоврядування
та територіальної організації влади в умовах воєнного стану і
підготовки до набуття членства України в Європейському Союзі

Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Схвалити особливості реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнного стану і підготовки до набуття членства України в Європейському Союзі, що додаються.
2. Визнати такими, що втратили чинність, акти Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається.
3. Міністерству розвитку громад та територій разом із заінтересованими центральними та місцевими органами виконавчої влади за участю всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування у тримісячний строк розробити та подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України проект плану заходів щодо реалізації особливостей, схвалених цією постановою.

ПРЕМ’ЄР-МІНІСТР                                                Ю. СВИРИДЕНКО

СХВАЛЕНО
постановою Кабінету Міністрів України
від 12 грудня 2025 р. № 1748

ОСОБЛИВОСТІ
реформування місцевого самоврядування та територіальної
організації влади в умовах воєнного стану і підготовки до
набуття членства України в Європейському Союзі

Історія реформи та нові виклики, що обумовлюють
особливості її подальшої реалізації

За результатами реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка розпочалася у 2014 році, на початку 2020 року в Україні оптимізовано адміністративно-територіальний устрій базового рівня — замість понад 11 тис. сформовано 1469 територіальних громад в усіх 24 областях (без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим, м. Севастополя). На субрегіональному рівні по усій території країни утворено 136 районів замість 490. На територіях, підконтрольних Українській державі, у жовтні 2020 р. проведені перші місцеві вибори з урахуванням змін в адміністративно-територіальному устрої.

Регіональний рівень змін не зазнав, і такі зміни на відповідному етапі реформи не передбачались.

У результаті бюджетної децентралізації всі територіальні громади отримали однакові повноваження, ресурси для їх реалізації, а також прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, що закріпило їх самостійність. Територіальні громади отримали у власність землі сільськогосподарського призначення та об'єкти спільної комунальної власності, що перебували в управлінні районних рад. Відповідні зміни дали змогу досягнути суттєвого прогресу у зміцненні спроможності територіальних громад та підвищенні ефективності місцевого самоврядування.

24 лютого 2022 р. розпочалася повномасштабна збройна агресія Російської Федерації, що призвела до значних людських втрат, істотної шкоди навколишньому природному середовищу, включаючи втрату різних типів ресурсів, руйнування інфраструктури, розширення площі тимчасово окупованих територій та завдання економічних збитків.

Органи місцевого самоврядування усіх рівнів одними з перших зіткнулись із збройною агресією Російської Федерації і завдяки організаційній спроможності та досвіду, який встигли накопичити за результатами реформи, змогли організовувати територіальну оборону,

евакуацію населення, допомогу силам оборони та тим територіям, які найбільше постраждали від збройної агресії Російської Федерації. Територіальні громади, розташовані далі від лінії зіткнення, прийняли мільйони внутрішньо переміщених осіб, організували їх перебування та забезпечили задоволення першочергових потреб, підтримували органи місцевого самоврядування на прифронтових територіях.

Відповідно до положень Закону України “Про правовий режим воєнного стану” в областях і районах утворено обласні та районні військові адміністрації, функції яких покладено відповідно на обласні та районні державні адміністрації. Також в межах територій окремих територіальних громад станом на листопад 2025 р. утворено 192 військові адміністрації населених пунктів.

Україна, захищаючись від збройної агресії Російської Федерації, отримала статус кандидата у члени Європейського Союзу та почала відповідний переговорний процес та імплементацію зобов'язань, необхідних для набуття членства України в Європейському Союзі.

Нові виклики та проблеми, що постали у зв'язку із наведеними процесами, а також нові можливості, які з'явилися завдяки прискоренню євроінтеграції, потребують концентрації та координації зусиль усіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні як в умовах воєнного стану, так і після його припинення чи скасування.

Місцеве самоврядування в Україні перебуває на вістрі цих викликів як інституція, що максимально наближена до жителів. Це потребує оцінки відповідних викликів, аналізу проблем, які є сьогодні, та вжиття заходів для їх розв'язання, що спонукає до певного уточнення підходів, методів та інструментів для завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Незважаючи на збройну агресію, Україна залишається вірною ідеям реформи, закладеним Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, і продовжує роботу з розвитку місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, європейських стандартів і рекомендацій Ради Європи та Європейського Союзу.

Ці особливості розроблено на основі аналізу актуальних викликів та проблем, які постали перед Україною, для визначення завдань та заходів, виконання яких є необхідним для завершення реформи та розвитку місцевого самоврядування у нових умовах.

Найбільш загрозливими новими викликами, що впливають розвиток місцевого самоврядування, є такі виклики.

Тимчасова окупація значної частини території України, що характеризується:

окупацією близько 44 тис. кв. кілометрів території України (7 відсотків загальної площі), включно з Автономною Республікою Крим та окремими районами Донецької і Луганської областей, до 24 лютого 2022 р.;

подальшою тимчасовою окупацією близько 70 тис. кв. кілометрів території України після 24 лютого 2022 р. та збільшенням загальної площі тимчасово окупованих територій станом на 1 липня 2025 р. до близько 19 відсотків території України в межах кордонів 1991 року;

відсутністю можливості впровадження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади на тимчасово окупованих територіях, у той час коли такі реформи успішно реалізовувалися на підконтрольних Україні територіях;

відсутністю достовірних та верифікованих даних щодо демографічної та соціально-економічної ситуації на таких територіях;

необхідністю розроблення та впровадження комплексної державної політики щодо реінтеграції в український простір та відновлення місцевого самоврядування на тимчасово окупованих територіях після їх деокупації.

Високий рівень загроз ураження та руйнування інфраструктури територіальних громад та регіонів, що характеризується:

постійними обстрілами територіальних громад, зокрема розташованих у межах до 30 кілометрів від українсько-російського державного кордону в Сумській, Чернігівській та Харківській областях, а також уздовж лінії зіткнення в Донецькій, Запорізькій, Луганській та Херсонській областях, що призвели до значних руйнувань об’єктів інфраструктури усіх сфер на всіх рівнях місцевого самоврядування;

масштабними руйнуваннями об'єктів освітньої, медичної, культурної, житлової, транспортної та соціальної інфраструктури, відновлення яких потребує значних фінансових ресурсів;

зниженням спроможності органів місцевого самоврядування до виконання повноважень внаслідок значних втрат усіх видів ресурсів;

ускладненням процесів стратегічного планування та сталого розвитку територій в умовах постійної загрози руйнувань;

безпосередньою загрозою реалізації базових прав людини, зокрема права на безпеку, житло, освіту, охорону здоров'я та доступ до культурних і соціальних послуг;

необхідністю впровадження комплексних програм компенсацій, відновлення інфраструктури та підтримки внутрішньо переміщених осіб.

Замінування та забруднення вибухонебезпечними речовинами та продуктами їх розпаду значної частини території України та інша екологічна шкода, що характеризуються:

наявністю станом на грудень 2024 р. близько 139 тис. кв. кілометрів територій України, які вважаються замінованими або забрудненими вибуховими речовинами;

істотним негативним впливом бойових дій високої інтенсивності на стан навколишнього природного середовища, зокрема викидами вуглекислих газів та інших шкідливих речовин у повітря, невідновлювальними змінами водного ландшафту, рослинного та тваринного світу тощо;

підривом основ спроможності територіальних громад через неможливість провадження продуктивної економічної діяльності на територіях, замінованих чи забруднених вибуховими матеріалами та їх рештками;

прямою загрозою життю та здоров'ю населення та негативним впливом на формування безпечного і сприятливого середовища для життєдіяльності та розвитку людини.

Різке погіршення демографічної ситуації в Україні та значне внутрішнє переміщення населення, що характеризуються:

істотним скороченням чисельності населення територіальних громад внаслідок збройної агресії Російської Федерації, загибелі людей, виїзду населення за межі України та різкого зниження народжуваності, що призвело до зменшення чисельності населення на підконтрольній Україні території до орієнтовно 30 млн. осіб, за оцінками Інституту демографії та соціальних досліджень Національної академії наук станом на 2024 рік;

зміною статево-вікової структури населення та постійним внутрішнім переміщенням осіб, що ускладнює формування достовірної місцевої статистики щодо чисельності та складу населення;

необхідністю перегляду підходів до оцінки демографічного розвитку територіальних громад і регіонів, а також адаптації місцевих політик у сфері соціального забезпечення, економічного розвитку, зайнятості та бюджетного планування з урахуванням масштабного переміщення населення.

Економічний спад та деіндустріалізація, що характеризуються:

скороченням валового внутрішнього продукту України майже на третину внаслідок збройної агресії Російської Федерації;

втратою значною кількістю територіальних громад промислових підприємств внаслідок їх руйнування або переміщення;

знищенням об'єктів промисловості та інфраструктури, які були основними джерелами надходжень до місцевих бюджетів;

скороченням робочих місць, зниженням рівня зайнятості населення та втратою доходів місцевих бюджетів;

зниженням внаслідок сукупної дії зазначених чинників спроможності місцевого самоврядування забезпечувати створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для виконання власних і делегованих повноважень.

Втрата Україною значної частини транзитного потенціалу, що характеризується:

закриттям державних кордонів з півночі, сходу та півдня України внаслідок збройної агресії Російської Федерації;

втратою економічних можливостей територіальними громадами, економіка яких була орієнтована на транзитні потоки;

різким скороченням доходів та ділової активності у таких територіальних громадах;

відсутністю прогнозованості щодо відновлення транзитного потенціалу навіть у середньостроковій перспективі.

Проблеми, які потребують розв'язання на поточному етапі
реформування місцевого самоврядування та територіальної
організації влади в Україні в умовах воєнного стану та набуття
членства України в Європейському Союзі

Незважаючи на успіхи, досягнуті Україною в результаті реформи, через обставини внутрішнього і передусім зовнішнього характеру, залишається ряд проблем, які не були розв'язані протягом 2014—2021 років і які загострилися та додатково виникли після повномасштабної збройної агресії проти України 24 лютого 2022 року.

До таких проблем, зокрема, належать наведені проблеми.

Втрата частиною територіальних громад спроможності ефективно виконувати визначені законом повноваження, що обумовлює необхідність перегляду підходів до формування територіальних громад в умовах нових викликів, що зумовлено такими обставинами:

адміністративно-територіальна реформа, розпочата у 2015 році, здійснювалася відповідно до політико-економічних умов того часу та наявних аналітичних і методичних підходів, проте окремі рішення щодо формування територіальних громад і районів не завжди повною мірою відповідали методичним засадам, що у подальшому позначилося на рівні їх ресурсного забезпечення та спроможності;

в умовах повномасштабної збройної агресії проти України, стрімких демографічних змін, внутрішньої міграції, посилення бюджетних диспропорцій, а також активного процесу європейської інтеграції виникла об'єктивна потреба у перегляді підходів до формування територіальних громад з урахуванням нових викликів, їх потреб та стандартів доброго врядування;

залишається актуальним питання законодавчого визначення статусу м. Києва в системі адміністративно-територіального устрою України.

Суттєве ослаблення публічних інституцій та відсутність належної координації галузевих реформ із реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що зумовлено такими обставинами:

низька інституційна спроможність органів публічного врядування місцевого рівня та недостатня координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади з боку місцевих держадміністрацій;

кадрова криза, що охоплює всі сфери, у тому числі місцеве самоврядування, а також виїзд населення, мобілізація та внутрішня міграція, що значно змінили структуру ринку праці, а на деяких територіях, насамперед сільських, створили гостру нестачу кваліфікованих кадрів, зокрема у публічній сфері. Особливо складна ситуація на деокупованих територіях та на територіях, що перебувають у зоні або наближені до зони активних бойових дій, де кадровий дефіцит поєднується з безпековими ризиками та значним руйнуванням інфраструктури;

відсутність системного підходу до підготовки кадрового резерву на рівні місцевого самоврядування створює загрози для забезпечення інституційної сталості та безперервності публічного врядування;

скорочення кількості депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів через виїзд за межі місця постійного проживання, мобілізацію, дострокове припинення повноважень, без можливості обрання інших, ставить під загрозу спроможність ухвалювати рішення представницькими органами місцевого самоврядування;

відсутність чітких протоколів дій для органів та посадових осіб місцевого самоврядування в умовах воєнного стану ускладнює здійснення врядування у територіальних громадах в умовах нових викликів та у разі настання подій надзвичайного характеру;

відсутність єдиного науково-методологічного центру навчання та підвищення кваліфікації публічних службовців в умовах дефіциту кадрів не сприяє подоланню проблем інституційної спроможності та стримує розвиток публічної служби та людського капіталу як одного з головних факторів формування інноваційної економіки і економіки знань у сучасному демократичному суспільстві. Потенціал регіональних центрів підвищення кваліфікації недостатньо застосовується для формування та посилення кадрового потенціалу органів публічного врядування усіх рівнів;

істотні зміни у підходах до формування та реалізації державних політик у різних галузях, обумовлені як воєнними викликами, так і вибором європейського шляху розвитку України, потребують перегляду методів їх координації;

відсутність синхронізації секторальних політик із регіональною політикою призводить до фрагментарності підходів до розвитку територій та знижує ефективність використання публічних інвестицій;

відсутність узгодженого бачення регіонального розвитку ускладнює збалансоване зростання та підвищення конкурентоспроможності територіальних громад та регіонів;

надмірна кількість та суперечливість планувальних документів (стратегія розвитку, концепція інтегрованого розвитку, план відновлення, програма комплексного відновлення тощо) ускладнює планування стратегічного та просторового розвитку;

відсутність місцевої статистики та недостатня цифровізація процесів обміну інформацією між рівнями публічного врядування ускладнює планування розвитку територіальних громад та регіонів, не сприяє залученню інвестицій та їх ефективному використанню.

Слабкий вплив жителів віддалених населених пунктів та великих міст на місцеву політику (в тому числі на вироблення і прийняття рішень), неможливість забезпечення належного впливу жителів на регіональну політику та представлення інтересів територіальних громад на регіональному та субрегіональному рівні, що зумовлено такими обставинами:

відносно низький розвиток форм прямого народовладдя обумовлює неспроможність членів громад, насамперед сільських, до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав та інтересів, у співпраці з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади та досягнення спільних цілей розвитку громади;

регіональні та місцеві політики з питань соціально-економічного розвитку не завжди узгоджені з реальними інтересами територіальних громад та регіонів.

Незавершеність процесу розмежування сфер компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади різних рівнів, що призводить до наділення місцевого самоврядування невластивими для них повноваженнями з недостатнім ресурсним забезпеченням, що зумовлено такими обставинами:

відсутність чітких критеріїв розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також між усіма рівнями публічного врядування призводить до низької ефективності діяльності в окремих сферах та ситуаціях, коли органи місцевого самоврядування змушені виконувати додаткові завдання за відсутності єдиних підходів до нормативів чи стандартів їх якості, а також без відповідного ресурсного забезпечення;

віднесення подібних повноважень до компетенції різних органів, що спричиняє дублювання та відсутність відповідальності за їх невиконання (незабезпечення виконання);

невизначеність повноважень територіальних громад в управлінні земельними, водними та лісовими ресурсами не сприяє їх ефективному використанню та збереженню. Зокрема, протягом останніх років спостерігаються певні тенденції до рецентралізації, коли держава вилучає у територіальних громад частину ресурсної основи (щодо земельних ділянок водного фонду, прав власності на лісові землі тощо), залишаючи органам місцевого самоврядування лише виконання певних зобов'язань щодо використання чи збереження цих ресурсів. Проблема підсилюється, зокрема, відсутністю системних підходів до розчищення водних об'єктів, рекультивації порушених або деградованих земель тощо. Така невідповідність обумовлює низьку спроможність органів місцевого самоврядування щодо контролю за цільовим використанням цих ресурсів, а в окремих випадках — перекладення відповідальності на органи місцевого самоврядування за правопорушення, які вчиняються іншими особами, що перебувають поза сферою безпосереднього впливу органів місцевого самоврядування;

залишаються достатньо низькими якість та доступність публічних послуг у деяких віддалених населених пунктах територіальних громад;

залишається достатньо низькою якість житлово-комунальних послуг. Проблема зношеності теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж і житлового фонду загострюється у зв'язку з необхідністю модернізації та відбудови відповідних мереж та об'єктів інфраструктури як з урахуванням воєнного стану, так і у зв'язку з необхідністю приведення житлово- комунальних та окремих публічних послуг у відповідність із стандартами та директивами Європейського Союзу, а також через тимчасове припинення в умовах воєнного стану виконання заходів із погашення заборгованості теплопостачальних і теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення, яка передбачає відшкодування з державного та місцевих бюджетів різниці між економічно обґрунтованими та затвердженими тарифами на комунальні послуги;

не завершено процес законодавчого та методичного забезпечення, ресурсної підтримки впровадження різних форм та моделей співробітництва територіальних громад, зокрема щодо міських агломерацій;

районні ради мають обмежені функції та недостатні бюджетні ресурси, що ставить під питання їх подальшу роль у системі місцевого самоврядування;

потребує удосконалення правове регулювання фінансового забезпечення здійснення повноважень районними радами;

обласні ради продовжують функціонувати в умовах обмежених повноважень через відсутність власних виконавчих органів, а роль обласних рад у сфері регіонального розвитку є низькою.

Недостатня ефективність надання публічних послуг та управління матеріально-фінансовими ресурсами, що зумовлено такими обставинами:

зберігаються суттєві диспропорції за доходами та видатками на особу як до, так і після вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів;

органи місцевого самоврядування не мають достатніх інструментів впливу на адміністрування податків та зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів;

рівень бюджетної автономії місцевого самоврядування є недостатнім;

відсутнє середньострокове бюджетування;

низький рівень ідентифікації територій за їх функціональними типами, а відсутність чіткої класифікації обумовлює відсутність спеціалізованих програм підтримки з відповідним фінансуванням, що не сприяє їх відновленню та розвитку.

Відсутність ефективного та узгодженого механізму державного нагляду за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України (забезпечення законності), що зумовлено такими обставинами:

в Україні відсутній адміністративний нагляд за актами органів місцевого самоврядування у розумінні Європейської хартії місцевого самоврядування та який би був організований відповідно до Рекомендації CM/Rec(2019)3 Комітету Міністрів державам-членам щодо нагляду за діяльністю місцевих органів влади (прийнята Комітетом Міністрів 4 квітня 2019 р. на 1343-му засіданні Заступників Міністрів);

зазначений вид нагляду не застосовується до будь-якої форми нагляду чи контролю, що здійснюється державними органами, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, органами прокуратури, або як контрольна функція законодавчого органу, та обумовлена необхідністю дотримуватися відповідно до Хартії “принципів верховенства права та визначених ролей різних державних органів, а також захисту прав громадян та ефективного управління публічною власністю”;

інші контрольно-наглядові заходи, що можуть застосовуватися до органів місцевого самоврядування згідно із законодавством, є надмірними, нерідко — неузгодженими між собою та не завжди здійснюються на належній правовій основі, яка означає, що процедури ad hoc (випадки нагляду, які не регулюються) заборонені.

Неповна гармонізація законодавства України із законодавством ЄС, що зумовлено такими обставинами:

євроінтеграційний процес вимагає не лише адаптації національного законодавства, але і глибокої трансформації системи багаторівневого врядування на всіх рівнях — від центрального рівня до рівня територіальних громад;

актуальним є перегляд підходів до формування політик, надання публічних послуг, організації управлінських процесів, а також забезпечення дотримання принципів прозорості, підзвітності, участі громадян у прийнятті рішень, недискримінації та дотримання прав людини;

одночасно з необхідністю нормативно-правової адаптації особливої уваги потребує питання розбудови кадрової, інституційної та операційної спроможності органів місцевого самоврядування, оскільки практична імплементація норм права ЄС, належне врядування, ефективне надання послуг, а також здатність територіальних громад і регіонів брати участь у програмах Європейських структурних та інвестиційних фондів потребують нових знань, навичок і сталих організаційних процесів;

спостерігається недостатність сталої методологічної підтримки щодо впровадження інструментів публічного врядування відповідно до європейських стандартів, що у поєднанні з обмеженим кадровим потенціалом у регіонах знижує ефективність адаптації та інтеграції на місцях та уповільнює процес євроінтеграції у практичному вимірі та вимагає комплексного підходу до зміцнення спроможності субнаціонального рівня врядування.

Недостатня системність та послідовність політики відбудови та відновлення України, що перешкоджає належному використанню публічних інвестицій та відбудови держави за принципом “build back better”. Це зумовлено такими обставинами:

на сьогодні процеси відбудови та відновлення в Україні здебільшого мають фрагментарний і точковий характер, що ускладнює досягнення сталого розвитку територій та перешкоджає ефективному використанню публічних інвестицій;

відсутність узгоджених міжсекторальних рішень і довгострокового планування знижує ефективність реалізації принципу “build back better”, що передбачає не лише фізичне відновлення зруйнованого, але і якісну трансформацію економічного, соціального та просторового розвитку територіальних громад і регіонів.

Шляхи розв'язання проблем

Проблему втрати внаслідок нових викликів частиною територіальних громад спроможності ефективно виконувати визначені законом повноваження в умовах існуючої територіальної основи для організації влади в Україні передбачається розв'язати шляхом:

встановлення законодавчого регулювання адміністративно- територіального устрою з визначенням чітких критеріїв формування територіальних громад та районів;

визначення статусу та особливостей здійснення публічного врядування у м. Києві з урахуванням стандартів та кращих практик країн Ради Європи.

Проблему ослаблення публічних інституцій та відсутності належної координації галузевих реформ із реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні передбачається розв'язати шляхом:

формування належного кадрового забезпечення публічної служби;

уточнення умов та критеріїв запровадження військових адміністрацій, а також відновлення місцевого самоврядування на визначених територіях;

синхронізації секторальних політик з процесом реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в результаті підсилення координаційної ролі профільного центрального органу виконавчої влади.

Проблему слабкого впливу жителів на місцеву та регіональну політику передбачається розв'язати шляхом:

удосконалення законодавчого регулювання та методологічної, інформаційної та просвітницької підтримки форм прямої участі в управлінні місцевими справами;

підтримки заходів із взаємодії між органами публічного врядування та громадськістю і медіа, підсилення заходів щодо прозорості та відкритості органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Проблему неналежного розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади, недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування передбачається розв’язати шляхом:

чіткого розмежування та розподілу повноважень між усіма рівнями публічного врядування за принципом субсидіарності;

забезпечення створення належних та справедливих матеріальних, фінансових та організаційних умов для здійснення місцевим самоврядуванням повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Проблему недостатньої ефективності надання публічних послуг та управління матеріально-фінансовими ресурсами передбачається розв'язати шляхом забезпечення належної фінансово-матеріальної основи усіх рівнів місцевого самоврядування для формування сприятливого життєвого середовища незалежно від місця проживання, створення умов для ефективного надання публічних послуг, забезпеченості передбачуваності та збалансованості бюджетно-податкової політики.

Проблему відсутності ефективного та узгодженого механізму державного нагляду за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України (забезпечення законності) передбачається розв'язати шляхом формування та впровадження системи збалансованого нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування, що забезпечує баланс між автономією місцевого самоврядування та необхідністю забезпечення законності без надмірного втручання органів державної влади.

Проблему неповної гармонізації законодавства України із законодавством ЄС передбачається розв'язати шляхом створення належних законодавчих умов та забезпечення методологічного супроводу місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування під час інтеграції України у Європейський Союз, зокрема щодо посилення спроможності працювати в рамках європейських програм підтримки та використовувати інструменти ЄС для місцевого розвитку як важливого фактора успішної інтеграції.

Проблему недостатньої системності та послідовності політики відбудови та відновлення України передбачається розв’язати шляхом створення належних та справедливих умов для територіальних громад та регіонів усіх функціональних типів для подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації і послідовної та комплексної інтеграції тимчасово окупованих територій в український простір після їх деокупації, прозорого та ефективного використання публічних та приватних інвестицій.

Завдання реформи з урахуванням нових викликів

Формування оновленої територіальної основи публічного врядування

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

удосконалення законодавчої основи та методології формування територіальних громад та районів з урахуванням нових викликів та критеріїв збалансованого розвитку різних функціональних типів територій, спрощення процедури встановлення меж територіальних громад, яке здійснюється на основі відкритих і широких консультацій з органами місцевого самоврядування, представниками громадянського суспільства та іншими заінтересованими сторонами, а також передбачає можливість урахування в результатах оцінки спроможності територіальних громад безпекових викликів та розвиткового потенціалу різних територій (методологія має можливість оперувати відповідними критеріями);

збереження права територіальних громад на добровільне об'єднання у порядку, визначеному законом;

визначення та закріплення на законодавчому рівні статусу м. Києва у системі адміністративно-територіального устрою України та порядку організації публічного врядування у м. Києві відповідно до європейських стандартів та кращих практик країн Ради Європи.

Посилення інституційної спроможності та належної координації органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

вироблення механізму формування кадрового резерву, зокрема для управління територіальними громадами та регіонами у критичних умовах, із залученням підготовлених фахівців, що готові працювати в складних умовах;

утворення військових адміністрацій населених пунктів як вимушеного заходу допускається лише з мотивів національної безпеки та оборони, а їх функціонування повинно бути обмежене в часі та тривати лише до усунення відповідних загроз. Після стабілізації ситуації та відновлення функціонування установ державної влади повинен бути забезпечений плавний перехід від військового до цивільного управління та відновлення повноважень органів місцевого самоврядування;

проведення консультацій з органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, розроблення та затвердження програми відновлення системи органів та функцій місцевого самоврядування після припинення або скасування дії правового режиму воєнного або надзвичайного стану;

чітке визначення у законодавстві критеріїв відновлення звичайного режиму багаторівневого врядування, процесу та етапів передачі повноважень, забезпечення стабільності та безперервності публічної влади для відновлення ефективного управління на місцях;

удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема через залучення до цієї роботи регіональних центрів підвищення кваліфікації та міжнародних партнерів;

чітке закріплення функції з формування державної політики та координації усіх заходів, пов'язаних із регіональною політикою, місцевим розвитком, просторовим плануванням та територіальною організацією публічної влади за єдиним центральним органом виконавчої влади;

спрощення та уніфікацію системи планувальних документів на рівні регіонів та територіальних громад та узгодження законодавства з питань просторового розвитку, у сфері містобудівної діяльності, у земельній та бюджетній сфері із національним законодавством про засади державної регіональної політики та європейськими стандартами з питань регіонального розвитку та стратегічного планування;

розроблення законодавства та впровадження місцевої статистики, законодавче та організаційне забезпечення автоматизованого збору та використання у практичній діяльності органів публічного врядування усіх рівнів верифікованих цифрових даних на регулярній основі з використанням Геоінформаційної системи регіонального розвитку;

впровадження цифровізації як ключового інструменту для підсилення ефективності, прозорості та автоматизації управлінських процесів у публічному секторі, інтеграції сучасних цифрових інструментів у сфери стратегічного та бюджетного планування, публічного інвестування та регіонального розвитку, зокрема використання платформи Єдиної цифрової інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління процесами відбудови об'єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури (екосистема DREAM) як основи для планування, залучення та моніторингу публічних інвестицій; запровадження Геоінформаційної системи регіонального розвитку для роботи територіальних громад із просторовими даними, статистикою для потреб стратегічного планування; повсюдне використання електронного документообігу в органах публічного врядування від центрального рівня до рівня територіальних громад;

уточнення засад функціонування асоціацій органів місцевого самоврядування для підвищення їх інституційної спроможності;

підвищення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в межах реалізації реформи публічних інвестицій.

Посилення впливу жителів на місцеву та регіональну політику

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

впровадження нових підходів до залучення жителів та інститутів громадянського суспільства для формування і реалізації місцевої та регіональної політики через підвищення якості громадянської освіти, забезпечення прав громадян на використання законодавчо визначеного механізму прямої демократії, підсилення впливу органів, що представляють інтереси територіальних спільнот окремих частин територіальних громад, зокрема старостинських округів, органів самоорганізації населення, шляхом чіткого визначення їх повноважень та ресурсів, зміни виборчої системи місцевих виборів для забезпечення належного представництва інтересів територіальних спільнот у сільських, селищних, міських радах, удосконалення виборчого законодавства в частині формування представницького складу районних та обласних рад з метою представлення інтересів усіх територіальних громад, посилення ролі та статусу депутатів місцевих рад та старост;

упорядкування правового статусу територіальної громади відповідно до практики держав — членів Європейського Союзу та етапів адаптації українського законодавства до вимог членства у Європейському Союзі.

Розмежування та розподіл повноважень і створення умов для належного ресурсного забезпечення місцевого самоврядування

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

чітке розмежування та розподіл повноважень між органами публічного врядування шляхом визначення повноважень органів державної влади, які не можуть бути передані органам місцевого самоврядування; повноважень органів виконавчої влади, які можуть бути передані органам місцевого самоврядування за певних умов; делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, спрямованих на розв'язання питань соціально- гуманітарного характеру, а також підтримки економічної діяльності на територіях; власних повноважень органів місцевого самоврядування, які спрямовані на створення та підтримку комфортного середовища для проживання жителів; визначення того, що територіальні громади в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їх компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу публічного врядування;

здійснення розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування, між центральними та територіальними органами виконавчої влади різних рівнів відповідно до закону за принципом субсидіарності, а також закріплення того, що повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади не можуть дублюватися;

здійснення розмежування повноважень між представницьким та виконавчими органами місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, європейських стандартів і рекомендацій Ради Європи;

органам місцевого самоврядування свободу реалізації повноважень, яка обмежується виключно законом, виходячи з участі держави у забезпеченні виконання таких повноважень;

реалізацію власних повноважень місцевого самоврядування за рахунок надходжень від місцевих податків та зборів шляхом встановлення місцевими радами відповідних ставок та пільг із сплати місцевих податків та зборів, а також можливість надання цільових трансфертів з державного бюджету та залучення коштів з інших джерел, не заборонених законом;

гарантування реалізації делегованих повноважень закріпленням частки загальнодержавних податків та зборів, а також трансфертами з державного бюджету, загальний обсяг яких відповідає обсягу делегованих повноважень. Дотримання цих гарантій з боку держави зобов'язує органи місцевого самоврядування здійснювати фінансування делегованих повноважень в обсягах не нижче встановлених законом;

застосування формули вирівнювання з метою подолання наслідків нерівного розподілу закріплених джерел фінансування та забезпечення виконання делегованих повноважень. Формула вирівнювання повинна охоплювати всі місцеві бюджети, бути збалансованою та спрямованою на досягнення мінімальних диспропорцій між місцевими бюджетами;

закріплення того, що під час виконання повноважень органи місцевого самоврядування можуть вільно розпоряджатися коштами місцевого бюджету в межах законодавства;

здійснення законодавчого регулювання порядку використання коштів місцевого бюджету, призначених для виконання повноважень місцевого самоврядування, виключно для уніфікації правил використання публічних ресурсів, а таке регулювання не повинно бути спрямоване на обмеження автономії місцевого самоврядування;

чітке розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування у частині управління та розпорядження ресурсами місцевого значення;

надання органам місцевого самоврядування функцій самоврядного контролю щодо цільового використання відповідних ресурсів;

розвиток форм співробітництва територіальних громад та міжнародного територіального співробітництва, у тому числі міських агломерацій;

удосконалення наявних форм співробітництва територіальних громад та посилення методологічного супроводу із зазначених питань;

формування органів місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівні;

утворення власних виконавчих органів рад на субрегіональному та регіональному рівні;

посилення компетенції обласних рад у сфері регіональному розвитку та розбудови міжнародного територіального співробітництва;

удосконалення механізму компенсації витрат органів місцевого самоврядування, що виникають внаслідок прийняття рішень органів державної влади;

законодавче врегулювання механізму оплати праці депутата місцевої ради за роботу у раді, депутатом якої він є.

Забезпечення ефективного надання публічних послуг та управління матеріально-фінансовими ресурсами

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

підвищення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування для забезпечення виконання ними власних і делегованих повноважень;

чітке закріплення та забезпечення належними фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування для виконання повноважень;

передачу окремих повноважень (функцій) органам місцевого самоврядування з адміністрування місцевих податків і зборів, а обсяг таких повноважень повинен бути визначений виключно після консультацій з відповідними органами місцевого самоврядування;

передбачення можливості співробітництва територіальних громад з питань адміністрування місцевих податків та зборів;

приведення порядку зарахування податку на доходи фізичних осіб у відповідність з практикою Європейського Союзу;

удосконалення системи трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам для забезпечення їх повноти та планомірності, врахування щільності та структури населення;

передбачуваність та збалансованість бюджетно-податкової політики на середньострокову перспективу та синхронізацію середньострокового бюджетування та стратегічного планування з урахуванням особливостей функціональних типів територій, перехід до середньострокового бюджетування місцевих бюджетів, зокрема в частині бюджетів розвитку;

ефективне використання фінансових інструментів для регіонального розвитку;

спрощення та вдосконалення процедур залучення кредитних ресурсів органами місцевого самоврядування для інвестиційного розвитку, включно з погодженням запозичень і наданням місцевих гарантій, із одночасним посиленням механізму внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю для запобігання ризикам неплатоспроможності;

надання публічних послуг відповідно до вимог (нормативів) якості з урахуванням необхідності забезпечення територіальної доступності, що передбачає надання послуг на території територіальної громади, де проживає особа; забезпечення належної фінансової та матеріально- технічної бази для надання цих послуг; запровадження оптимальної системи сплати адміністративного збору за надані адміністративні послуги з метою збільшення їх самоокупності; відкритості і прозорості інформації про послуги, порядок та умови їх надання; професійності надання публічних послуг.

Забезпечення законності

У цьому напрямі необхідно забезпечити законодавче закріплення європейської моделі адміністративного нагляду, що забезпечує баланс між автономією місцевого самоврядування та необхідністю забезпечення законності без надмірного втручання державної влади.

Забезпечення євроінтеграції

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

вжиття заходів з розвитку спроможності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади функціонувати в рамках acquis ЄС, зокрема забезпечувати їх імплементацію на місцевому рівні з дотриманням європейських принципів доброго врядування, поєднання місцевих та державних інтересів тощо, розвиток та удосконалення механізму державної фінансової підтримки місцевого та регіонального розвитку, зокрема інституційного механізму координації та реалізації такої підтримки, залучення відповідних органів до виконання євроінтеграційних зобов'язань;

належне залучення органів місцевого самоврядування до адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу, а також до переговорного процесу щодо розділів переговорної рамки ЄС, які мають найбільший вплив на місцеве самоврядування.

Забезпечення системної та послідовної політики відбудови та відновлення територій

У цьому напрямі необхідно забезпечити:

здійснення відбудови на основі комплексного підходу з урахуванням потреб соціальної, житлово-комунальної, транспортної та іншої інфраструктури, економічного потенціалу, екологічної стійкості, безпеки, інклюзії та цифровізації;

застосування підходу, за якого кожен проект, що реалізується у межах процесу відбудови, сприятиме не лише розв'язанню окремої проблеми, а і формуванню системного середовища для розвитку та підвищення якості життя мешканців